Infoblatt Arbeitsmarktpolitik

Überwindung der Arbeitslosigkeit als wesentliches Ziel der Arbeitsmarktpolitik


Ziele

Je mehr Menschen Arbeit haben, desto besser stehen die Chancen für eine gesunde Entwicklung der Binnenkonjunktur und eine Entlastung der Sozialsicherungssysteme. Aber Arbeit ist für die Menschen nicht nur eine wichtige Voraussetzung, um den Lebensunterhalt sichern zu können. Eine angemessene Beschäftigung bietet außerdem auch soziale Anerkennung und oft persönliche Erfüllung. Als zentrale Herausforderung für die Wirtschaftspolitik gilt in Deutschland die Bekämpfung der hohen Arbeitslosigkeit. Deshalb kommt der Arbeitsmarktpolitik eine sehr große Bedeutung zu. Im engeren Sinne werden alle Maßnahmen und Programme der Bundesagentur für Arbeit zur Wiedereingliederung von Arbeitslosen in das Berufsleben mit der Arbeitsmarktpolitik gleichgesetzt. Aber an der Beseitigung der grundlegenden Ursachen des Beschäftigungsproblems sind weit mehr Akteure und deren Ansätze beteiligt. Träger der Arbeitsmarktpolitik im weiteren Sinne sind auch der Bund, die Länder, die Kommunen und im zunehmenden Maße die Europäische Union. Voraussetzung für eine erfolgreiche Arbeitsmarktpolitik ist jedoch die gesicherte Analyse der Ursachen für die gegenwärtige Schwäche auf den Arbeitsmarkt. Für die Festlegung von arbeitsmarktpolitischen Therapiemaßnahmen ist nämlich zuerst eine Diagnose für die Unterbeschäftigung wichtig. Die Situation des Arbeitsmarktes ist nicht überall gleich. Sie unterscheidet sich innerhalb der zu betrachtenden Staaten und auch zwischen den Staaten selbst. Alle in diesem Infoblatt aufgeführten Ansätze der Arbeitsmarktpolitik beziehen sich im Wesentlichen auf die Bundesrepublik Deutschland.


Diagnose - Ursachen von Arbeitslosigkeit

Grundsätzlich wird bei den Ursachen der Arbeitslosigkeit zwischen konjunkturellen, strukturellen und individuellen Gründen unterschieden. Die individuellen Merkmale der Arbeitslosigkeit betreffen z. B. das Alter, das Qualifikationsniveau und den Gesundheitszustand der jeweiligen Arbeitssuchenden. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit wird durch einen vorübergehenden Nachfragemangel während Rezessionen hervorgerufen. Diese Phänomene treten in mehr oder weniger gleichen zeitlichen Abständen auf. Deshalb empfehlen sich hier nachfrageorientierte Maßnahmen der Geld- und Fiskalpolitik. Schritte der Fiskalpolitik sind beispielsweise die Erhöhung der öffentlichen Verschuldung und der Subventionen, die Beeinflussung des privaten Konsums und des Sparens (durch Prämien etc.). Vorherrschend ist allerdings heute die Meinung, dass die Arbeitslosigkeit in der Bundesrepublik Deutschland hauptsächlich strukturell bedingt ist. Was bedeutet das? Der Wandel der Wirtschaftsstrukturen, kurz Strukturwandel, vollzieht sich in der Regel von agrarisch ausgerichteten Wirtschaften zu Industriegesellschaften. Anschließend entwickeln sich die Industriegesellschaften immer mehr zu Dienstleistungsgesellschaften. Dieser Strukturwandel wird z. B. durch die Nachfrage ausgelöst, wenn sich die Vorlieben der Verbraucher und damit die Struktur der Güternachfrage ändern.
Ein Beispiel ist der Niedergang der Kleinbildfilmbranche und der Aufstieg der Digitalfotografie als Konkurrenz. Viele Verbraucher wechseln von der herkömmlichen Fotografie mit Kleinbildfilmen zur technisch komfortableren Digitalfotografie. Die Nachfrage nach Kleinbildfilmen sinkt dadurch erheblich und die Film- und Fotopapierhersteller müssen ihre Betriebsstätten schließen und Beschäftigte entlassen. Diese finden aber in den seltensten Fällen im selben Metier einen neuen Arbeitsplatz, weil einfach immer weniger Kleinbildfilme produziert werden und im Bereich der Digitalfotografie kein Bedarf an diesen Berufsfelder besteht. Alte Produkte werden durch neue ersetzt, die entweder billiger sind oder den Bedürfnissen der Kundschaft besser entsprechen. Ein weiteres Beispiel, welches den strukturellen Wandel maßgeblich beschleunigte, ist der PC. Viele traditionelle Arbeitsverfahren und ganze Berufsfelder sind dadurch verschwunden. Aber es wurden ungeahnte Möglichkeiten eröffnet und es entstanden auch neue Branchen, wie z. B. die Softwareindustrie. Wenn sich ein derartiger Strukturwandel sehr rasch vollzieht, wie im Beispiel der Digitalfotografie, entsteht strukturelle Arbeitslosigkeit. Bestimmte Berufe und Qualifikationsanforderungen fallen für immer weg. Strukturelle Arbeitslosigkeit kann aber auch die gesamte Volkswirtschaft betreffen. So kommt es mit zunehmender Verflechtung der Weltwirtschaft (Globalisierung) zur Abwanderung insbesondere lohnkostenintensiver Produktionen. Selbst wenn Produkte dieser Industrien vom Verbraucher weiter nachgefragt werden, findet die Produktion jedoch woanders statt. Auch der Strukturbruch Anfang der 1990er Jahre in den Neuen Bundesländern hat zu struktureller Arbeitslosigkeit geführt. Innerhalb kürzester Zeit haben sich die Rahmenbedingungen für die ostdeutsche Industrie komplett geändert. Der daraus resultierende immense Arbeitsplatzabbau konnte nur zum Teil durch neue Arbeitsplätze abgefedert werden. Zur Überwindung strukturbedingter Probleme wird der Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik ein wachsender Stellenwert eingeräumt. Dabei bieten sich verschiedene Ansatzpunkte an.


Therapie - Ansatzpunkte der Arbeitsmarktpolitik

Im Wesentlichen wird zwischen zwei Strategien, der passiven und aktiven Arbeitsmarktpolitik unterschieden. Die passive Arbeitsmarktpolitik umfasst die kompensatorischen Leistungen (i. d. R. finanzielle Unterstützung) für Einkommensausfälle infolge von Arbeitslosigkeit. Passive Leistungen sind z. B. das Arbeitslosen- und Insolvenzgeld. Die aktive Arbeitsmarktpolitik ist dagegen nach sozialen Gruppen, Regionen, Betrieben oder Industrien ausgerichtet, um Arbeitslose schnell wieder in das Beschäftigungssystem einzugliedern. Die Wiedereingliederung wird z. B. durch Berufsberatung und Arbeitsvermittlung unterstützt. Eine besondere Rolle bei der Arbeitsmarktpolitik kommt im Hochlohnland Deutschland deshalb der Qualifikation zu. Es wurde festgestellt, dass Geringqualifizierte von Arbeitslosigkeit besonders betroffen sind. Zur Verringerung des Mismatch werden deshalb spezielle Programme etwa zur Förderung von Langzeitarbeitslosen oder Arbeitssuchenden ohne Ausbildung durchgeführt. Mit Mismatch ist gemeint, dass die Qualifikationen der Arbeitssuchenden nicht mit den von den Arbeitgebern nachgefragten Kenntnissen übereinstimmen. So gibt es beispielsweise berufliche Weiterbildungsmaßnahmen, Deutschlehrgänge und Trainingsmaßnahmen zur Verbesserung der Eingliederungsaussichten. Die Kosten für diese Maßnahmen werden in der Regel durch die Bundesagentur für Arbeit übernommen. Neben den direkten Maßnahmen gibt es noch informelle arbeitsmarktpolitische Instrumente wie den Runden Tisch und das "Bündnis für Arbeit". Der Beschäftigungseffekt dieser politischen Inszenierungen ist jedoch zweifelhaft.
Für den Arbeitsmarkt spielen aber noch eine ganze Reihe weiterer Faktoren eine Rolle. Flächentarifverträge, Kündigungsschutz, Lohnpolitik und Lohnnebenkosten werden in diesem Zusammenhang immer wieder als wichtige Einflussfaktoren genannt. Zur Arbeitsmarktpolitik im weiteren Sinne werden deshalb auch die Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften gerechnet, die für ihre Mitglieder Flächentarifverträge aushandeln. Um die spezifischen Situationen einzelner Unternehmen besser berücksichtigen zu können, werden teilweise betriebsindividuelle Vereinbarungen empfohlen. Weiterhin ist der Kündigungsschutz sehr umstritten. Ein ausgeprägter Kündigungsschutz kann Arbeitslosigkeit verursachen, weil der Kündigungsschutz den Arbeitgeber bei einer vorübergehenden Verbesserung der Unternehmenssituation zu einer Zurückhaltung bei Neueinstellungen veranlasst. Oft werden auch die hohen Lohnkosten und Lohnnebenkosten (für die Sozialversicherungen) kritisiert. Deshalb wird immer wieder eine produktivitätsorientierte Lohnpolitik angeregt. Um in Zeiten von hoher Arbeitslosigkeit einen Beitrag zur Erhöhung der Beschäftigung zu leisten, muss der Anstieg der Löhne unterhalb der Zunahme der Produktivität liegen. Die Lohnbildung unterliegt in Deutschland jedoch der Tarifautonomie und kann nur im begrenzten Umfang politisch beeinflusst werden. Ein aktueller Ansatz ist die Diskussion um einen Mindestlohn. Dieser soll sicherstellen, dass jemand der arbeitet auch von dieser Arbeit leben kann.


Kritik an der Arbeitsmarktpolitik

Die Arbeitsmarktpolitik im engeren Sinne kann einen sinnvollen Beitrag zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit leisten. Häufig wird jedoch kritisiert, dass die Maßnahmen der Verschleierung der tatsächlichen Arbeitslosigkeit dienen. So kann eine Regierung ihre beschäftigungspolitische Bilanz durch die Instrumente der Arbeitsmarktpolitik optisch schönen. Weiterhin hat sich als problematisch herausgestellt, dass trotz umfassender Qualifizierungsprogramme viele Erwerbslose nicht wieder in der Arbeitswelt Fuß fassen können. Ein ehemaliger Beschäftigter der Montanindustrie findet selbst durch Qualifizierungsmaßnahmen oftmals keinen neuen Job in anderen Branchen wie etwa der Softwareindustrie oder im Einzelhandel. Generell kann gesagt werden, dass es kein pauschales Erfolgsrezept der Arbeitsmarktpolitik gibt. Was in dem einem Land funktioniert, muss noch lange nicht in einem anderen Land gelingen. Wichtig ist die gezielte Gestaltung derjenigen Institutionen, die indirekt auf Arbeit und Beschäftigung einwirken, also die Arbeitsbeziehungen, die (berufliche) Bildung, die soziale Sicherung und die staatliche Regulierung von Arbeitsverträgen. Erst aus dem Zusammenspiel der verschiedenen Akteure kann sich eine effektive Arbeitsmarktpolitik für die Betroffenen wirkungsvoll entfalten.